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26

Dez

Reflexão sobre a Reforma da Administração Local

Escrito por Carlos Ribeiro Lopes

O Governo apresentou, no passado mês de Setembro, o “Documento Verde da Reforma da Administração Local”, onde apresenta as principais linhas orientadoras da reforma da Administração Pública Local.

A Reforma proposta assenta em quatro grandes pilares:
1. A reestruturação do Sector Empresarial Local;
2. A reorganização do território;
3. A redefinição do modelo de gestão municipal, intermunicipal e de financiamento;
4. O reforço da democracia local.

O Documento está neste momento em discussão, de acordo com um cronograma de implementação definido, e pode ser acedido a partir do seguinte link: www.portugal.gov.pt/pt/GC19/Documentos/MAAP/Doc_Verde_Ref_Adm_Local.pdf

Da reforma proposta pelo Governo no “Documento Verde da Reforma da Administração Local”, o ponto mais mediatizado, e talvez de mais difícil implementação, é, sem dúvida, a reorganização das freguesias.

Vejamos, sucintamente, em que consistem estas autarquias.

As freguesias foram integradas na organização administrativa portuguesa pelo decreto de 26 de Novembro de 1830, publicado nos Açores (Angra). Contudo, as freguesias civis só foram criadas pelos liberais em 1836, tendo pouco depois sido suspensas, em 1840, e regressado novamente 1878. Todavia, mesmo antes da sua integração na organização administrativa, as freguesias já exerciam eminentes funções públicas. Entre estas funções destacam-se as respeitantes aos assentos de registo civil e ao recenseamento eleitoral.

Durante séculos a sua existência respeitava à organização eclesiástica, de quem constituíam a sua célula-base. A sua acção esteve presente em múltiplos campos da área social, com relevância directa ou indirecta e em maior ou menor grau, nos concernentes a desempenhos de beneficência, instrução pública, orfanatos, misericórdias e hospitais e, em torno delas, firmaram-se no dia-a-dia os vínculos religiosos, culturais, educativos e assistenciais das populações, substituindo em muitos aspectos a acção do Estado central.

A Constituição de 1976 consignou às freguesias a manutenção do estatuto autárquico que vinham detendo, ocupando o nível autárquico de base no sistema administrativo português. Elas são aliás uma particularidade do nosso sistema administrativo, não existindo nos restantes países da Europa, com a excepção da Inglaterra e do País de Gales.

Reformar o quê, como e porquê?

Ao longo de mais de 180 anos de existência, as freguesias nunca foram objecto de uma reforma territorial significativa, pelo que, uma actualização era necessária. Contudo, ainda que a realidade de hoje seja muito distinta da realidade de 1836, quando foram criadas, não cremos que existam razões suficientemente fortes para uma reforma territorial das autarquias como a que se desenha.

São efectivamente necessárias alterações pontuais, norteadas pela racionalidade, no sentido de ajustamentos necessários ao nível de configuração e mapa, mas acima de tudo ao nível de funções e competências. A agregação de freguesias poderá fazer sentido em algumas situações, como forma potenciadora de escala, de consistência e de optimização de recursos.

Mas, noutros casos, poderá significar um retrocesso nos direitos adquiridos pelas populações locais e um afastamento das mesmas do poder público e de serviços muitas vezes essenciais para o seu dia-a-dia.

Agora fará sentido impor esta medida como uma solução geral? Não poderá este objectivo ser atingido, por exemplo, pela promoção de medidas conjuntas de eficiência, que passem pela partilha e dinamização de infra-estruturas, actividades, património ou instituições de apoio social? Ou outras acções desenhadas de acordo com a realidade e a necessidade de cada território?

Resumir uma reforma tão profunda unicamente a critérios demográficos e de acessibilidade (distância) parece-nos demasiado redutor para uma realidade tão complexa, rica e diversificada como a das freguesias portuguesas. Tanto mais que nos meios rurais, como o nosso, as distâncias entre freguesias e povoações traduzem-se, em muitos casos, em dezenas de quilómetros o que, para as populações mais envelhecidas, poderá representar um afastamento dos serviços públicos e um acrescer de despesas para poder ter acesso aos mesmos.

Outros critérios deveriam igualmente ser contemplados, como critérios económicos (as freguesias com autonomia financeira, com receitas próprias, podem igualmente vir a ser extintas?), de desenvolvimento (freguesias que apresentaram, para além de aspectos económicos, uma evolução ambiental, de dotação de infra-estruturas e equipamentos) e sociais (importância real da autarquia para a população local, em termos de prestação de serviços), entre outros, que ressalvem as particularidades positivas e desencadeadoras de políticas de proximidade, sociabilidade e desenvolvimento. Atender apenas e só a critérios populacionais e demográficos poderá significar criar desigualdades e agravar a desertificação.

A importância das freguesias cresce, de facto, quando as analisamos num contexto de forte ruralidade e desertificação que caracterizam o nosso concelho e grande parte do território Português. Nas áreas rurais há menos barreiras na relação com a comunidade, há contactos mais estreitos, compreensivos e pessoais, que ocorrem em espaços territorialmente circunscritos, constituindo aqui a freguesia um elo na intermediação entre os municípios (por vezes mesmo o Estado central) e as populações locais, na representação e defesa das pretensões da comunidade, bem como na prestação de serviços de proximidade. Obrigar as pessoas a terem de recorrer aos serviços de outras freguesias com as quais não se identificam e onde não têm qualquer contacto de proximidade será igualmente um factor negativo que só o tempo poderá atenuar.

O “Documento Verde” apresentado pelo Governo, neste caso, atende a estas particularidades, fazendo uma discriminação positiva das áreas rurais e periféricas relativamente às áreas urbanas e às sedes de concelho, o que não deixa de ser positivo. Mas saber se essa discriminação vai ser implementada com rigor e se vai efectivamente atender às diversas realidades de cada concelho e freguesia do nosso país é outra questão.

Qualquer que seja o cenário futuro, a fixação dos limites de freguesia centra e problematiza um dos aspectos da maior acuidade para as freguesias, para as populações e municípios. A alteração de um limite acarreta frequentemente paixões e outros sentimentos de identidade local, assim como rivalidades entre espaços vizinhos. Para além disso, vão surgir outros problemas que ainda subsistem no nosso território: situação de demarcações de limites administrativos ainda não definitivos, muitas vezes em processo de disputa por diferentes autarquias.

Em regra as demarcações e limites das freguesias são imemoriais, assumem carácter consuetudinário, mas muitas vezes a complexidade da sua aferição a par das rivalidades entre freguesias adjacentes provocaram ao longo de várias décadas confrontações e conflitos, que afectam as populações em diferentes níveis: na justiça, pelo elevado número de casos de reivindicação e reconhecimento de propriedade, que tendem a aumentar com a realização dos trabalhos para o cadastro predial; na área económica, privando autarquias do usufruto de património, fundos e apoios financeiros enquanto os conflitos não se encontrem resolvidos; finalmente, na área de planeamento e consequentemente na aplicação dos instrumentos de gestão territorial, entre outras.

Outro aspecto que deve merecer especial, se não mesmo a maior atenção e ponderação por parte do poder politico é a possível fragmentação de aglomerados populacionais de pequena dimensão por diferentes freguesias e até por distintos municípios, com consequências evidentes em termos de gestão e coesão do território e de sacrifícios pedidos às populações, sobretudo aos mais idosos. E aqui reside, na minha opinião, o maior desafio e a maior problemática desta reforma.

Para uma reforma bem-sucedida é necessária uma reflexão em torno da realidade autárquica, das suas dificuldades, potencialidades e diversidade local; é necessário auscultar a população, nomeadamente a das freguesias que irão ser extintas, para saber se concordam com a agregação que lhes é proposta. E essa reforma, a ser implementada, deve partir da discussão sobre o que pretendemos e qual o papel das freguesias no nosso território, que ainda não aconteceu, e que deve preceder qualquer estabelecimento de critérios gerais.

Acima de tudo, deve ser uma Reforma que não pode ser levada a cabo e implementada a partir de um gabinete em Lisboa. Na medida em que se trata de uma Reforma que vai afectar os cidadãos e os seus hábitos, não poderá ser feita sem ouvir os principais afectados e sem lhes ser dada toda a informação minimamente necessária para fazerem face às mudanças que se avizinham.

Carlos Miguel Ribeiro Lopes - Advogado

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